De terugkeer van Assad: de Arabische Liga en Syrië10 min leestijd

Sinds december komt een nieuwe stroom berichten uit Syrië. Waar de berichtgeving uit het land dat sinds mensenheugenis wordt geregeerd voor de Assad-dynastie de afgelopen jaren vooral werd gekenmerkt door mislukte onderhandelingen, terroristische bewegingen en chemische aanvallen, valt de afgelopen maanden een kentering te ontwaren. De Verenigde Arabische Emiraten heropenen hun ambassade in Damascus, de Soedanese leider Omar al-Bashir bezoekt Assad als eerste leider van de Arabische Liga en er gaan steeds meer stemmen op om Syrië weer toe te laten tot diezelfde Liga. Zoals Carolien Roelants in haar column eind december al schreef: samenwerken met Bashar al-Assad wordt in rap tempo salonfähig. Dat stemt – gezien de niet aflatende mensenrechtenschendingen – cynisch. Maar vanuit het oogpunt van de lidstaten van de Arabische Liga, is het óók begrijpelijk.

Regionale samenwerking zonder inmenging

De Arabische Liga (officieel: de Liga van Arabische Staten) werd opgericht op 22 maart 1945. Hoewel sommige landen het imperialistische juk nog niet eens hadden afgeworpen, waren de oprichters Egypte, Irak, Transjordanië, Libanon, Saoedi-Arabië en Syrië zich bewust van het feit dat als ze eens écht een vuist wilden maken tegen de westerse overheersing, ze dat het beste konden doen door samen te werken.

Die samenwerking zou vooral op sociaaleconomisch vlak vorm moeten krijgen, maar is daarnaast doorspekt met artikelen die toch vooral geopolitiek klinken. Zo stelt artikel 8: ‘Elke lidstaat zal het regeersysteem zoals opgezet in andere lidstaten respecteren en beschouwen als het exclusieve domein van die lidstaten. Eenieder belooft zich te weerhouden van acties bedoeld om regeersystemen van andere lidstaten te veranderen.’[1] Kortom: het principe van non-interventie is een fundamenteel aspect van het regionale samenwerkingsverband.

‘Eenieder belooft zich te weerhouden van acties bedoeld om regeersystemen van andere lidstaten te veranderen’

– Artikel 8 uit het handvest van de Liga van Arabische Staten (22 maart 1945)

De Arabische Liga is bij lange na niet zo geïnstitutionaliseerd als de Europese Unie of de Zuidoost-Aziatische ASEAN. Hoewel de wetenschap er nog niet helemaal uit is wat de sterkste invloed heeft gehad op het gebrek aan institutionalisering, staat voor de meeste academici als een paal boven water dat dit te wijten is aan twee factoren: enerzijds is de ontwikkeling tegengewerkt door de jarenlange westerse inmenging door met name Groot-Brittannië, Frankrijk en de Verenigde Staten, anderzijds wordt de samenwerking gehinderd door de competitieve natuur van potentiële regionale machten als Egypte, Syrië en – recenter – Saoedi-Arabië en Qatar.[2]

Een voorbeeld van het disfunctioneren van de Arabische samenwerking is het feit dat zelfs toen Saddam Hoessein in 1990 Koeweit binnenviel – een overduidelijke schending van de nationale soevereiniteit – er geen sancties volgden. Egypte werd in 1978 weliswaar geschorst na het tekenen van de vrede met Israël (Camp David-akkoorden), maar dat was met name omdat dit rechtstreeks indruiste tegen de speciaal opgenomen clause in het handvest over Palestina, niet omdat Egypte mensenrechten of de soevereiniteit van een lidstaat schond.[3]

Toen in december 2010 protesten uitbraken in Tunesië tegen de slechte leefomstandigheden onder het autoritaire bewind van president Ben Ali, konden de lidstaten van de Arabische Liga niet bevroeden dat deze zó snel over zouden waaien naar andere lidstaten. Social media bleken een katalyserende werking te hebben, en al in februari 2011 stond de Liga voor een voldongen feit: het Libische regime van Moammar al-Qadhafi raakte in sneltreintempo geïsoleerd en de NAVO wilde de Libische dictator zo snel mogelijk verdrijven. De Arabische Liga koos eieren voor haar geld: Libië wordt geschorst en er wordt een no-fly zone ingesteld.[4]

De Arabische Lente vormt zo een waterscheiding in de opstelling van de Arabische Liga. Waar het de organisatie voorheen – zelfs in het geval van overduidelijke inbreuken op de soevereiniteit van lidstaten – niet lukte een eenduidige stelling in te nemen, vaart de Liga vanaf 2011 een andere koers. Nog in hetzelfde jaar wordt ook Syrië geschorst. Dat het hier één van de oprichters van de Arabische Liga betreft, maakt het extra bijzonder.

Bemiddeling in de burgeroorlog

De strijd in Syrië, waar tot op heden al meer dan 400 duizend burgers het leven hebben gelaten, wordt vanaf het begin beïnvloed door buitenlandse actoren. Onder meer Saoedi-Arabië, Iran, Turkije, de VS en Rusland hebben elk zo hun eigen redenen om zich met de strijd te bemoeien. Zij hebben alle pogingen ondernomen om te bemiddelen, maar die pogingen waren boven ingegeven door eigen geopolitieke belangen.[5]

De Arabische Liga ziet de strijd in Syrië in eerste instantie vooral als een binnenlandse aangelegenheid.[6] En hoewel er ook ook binnen de Liga volop twijfel bestaat over de legitimiteit van het Assad-regime, zijn de lidstaten vooral op zoek naar verzoening, getuige de vredesplannen in november en december 2011.[7] Al snel blijkt echter dat ook Syrië niet ontkomt aan de veranderende opstelling van de Arabische Liga.

In juli 2011 wordt Nabil al-Arabi benoemd tot secretaris-generaal van de Arabische Liga. Hij heeft een achtergrond bij het Internationaal Gerechtshof, en vanuit die hoedanigheid is het niet verwonderlijk dat hij meer affiniteit heeft met mensenrechten dan zijn voorgangers.[8] Hij trekt de legitimiteit van Assad sterk in twijfel, en beroept zich daarbij op de Responsibility to Protect.[9] Deze doctrine, die sinds begin 21^e eeuw steeds meer gehoor vindt, gaat er vanuit dat de legitimiteit van een leider valt of staat met zijn of haar vermogen de eigen bevolking te beschermen. Als een leider hierin tekortschiet, heeft dit directe implicaties de soevereiniteit van het land en kan de internationale gemeenschap inspringen om alsnog op te komen voor de belangen van de burgers.[10]

Op 30 oktober 2011 accepteert het Syrische regime schoorvoetend het ‘Arabisch actieplan’, hoewel het plan in de ogen van Assad en de zijnen vooral een interventiepoging is vanuit Saoedi-Arabië en Qatar.[11] Als het regime ruim twee weken later handelt in strijd met dit actieplan, is de Liga onverbiddelijk: Syrië wordt uit het samenwerkingsverband gezet en gesanctioneerd.[12]

Het actieplan is daarmee nog niet definitief van tafel. De waarnemers die namens de Arabische Liga moeten toezien op het naleven van zoveel mogelijk punten uit het actieplan, blijken onvoldoende getraind en nóg slechter toegerust met materieel. Saoedi-Arabië en Qatar, als gevolg van de chaos in Egypte de machtigste landen binnen de Arabische Liga trekken als gevolg van de totale onkunde van de monitoringsmissie hun steun in.[13] Het initiatief is daarmee definitief uit handen van de Arabische Liga: het is nu aan de VN Veiligheidsraad.

Terug naar non-interventie?

Onder meer Kofi Annan, Lakhdar Brahimi en Steffan de Mistura hebben sinds eind 2011 namens de VN pogingen gedaan tot een oplossing te komen. Met de kennis van nu is het makkelijk te zeggen dat dit bij voorbaat kansloze exercities waren, maar de onderhandelaars hebben over de periode 2011-2016 telkens de basis gelegd voor verdere onderhandelingen.[14]

Vanaf februari 2016 – een halfjaar nadat Rusland is begonnen met militaire steun aan Assad – gaat het Westen steeds meer hangen naar de lijn van het regime en Rusland. Het aantal bootvluchtelingen dat de Middellandse Zee oversteekt is weliswaar over zijn hoogtepunt heen, maar ligt ondertussen politiek dermate gevoelig dat westerse leiders koste wat het kost willen voorkomen dat het scenario van de zomer van 2015 zich herhaalt. Islamitische Staat blijkt ondertussen weerbaarder dan gedacht, en de strijd tegen IS is een punt waarop Rusland en de VS elkaar vinden. Daarnaast: de VS hebben een nucleaire deal gesloten met Iran, de andere bondgenoot van Assad. Obama wil deze deal niet in gevaar brengen.[15] Kortom: de eis dat Assad moet vertrekken wordt steeds minder hard.

De ontwikkelingen vanaf 2016 zorgen ervoor dat de meeste actoren eigenlijk nog maar met één scenario rekeninghouden: een militaire overwinning voor Assad. Hiermee zijn de spanningen vanzelfsprekend nog láng niet verdwenen, maar de vraag is bij welke uitkomst dit wel zou zijn. Tel maar na: een grote mate van autonomie voor islamistische oppositiebewegingen zou ongetwijfeld een dreiging kunnen vormen voor Israël, Syrië zelf en mogelijk ook Libanon. Autonomie voor de Syrische Koerden vormt voor zowel Turkije, Iran als Irak een bedreiging.

Ondertussen neemt de druk op de regeringen in Libanon en Jordanië toe om een oplossing te vinden voor de vluchtelingen. Libanon vangt zo’n 1 miljoen Syrische vluchtelingen op, Jordanië een kleine 700 duizend. De doorgaans genuanceerde krant the Jordan Times legt het in haar commentaar als volgt uit: het aanhalen van de banden met Assad is niet zozeer een blijk van goedkeuring, maar simpelweg nodig om op termijn vluchtelingen terug te laten keren. Het is om diezelfde reden dat Libanon een speciale bijeenkomst voor de Arabische Liga belegde: het wil Syrië weer toelaten, om zo snel mogelijk afspraken te kunnen maken over de terugkeer van vluchtelingen. Zelfs Tunesië, het enige land waar de Arabische Lente daadwerkelijk een democratische omslag tot stand heeft gebracht, dringt aan op de terugkeer van Syrië.

Dat wil niet zeggen dat de landen van de Arabische Liga geen oog hebben voor de mensenrechtenschendingen onder Assad. Maar de facts on the ground staan allang geen onderhandelingen over de positie van Assad meer toe. Daarnaast: waar westerse landen vooral focussen op rechtvaardigheid bínnen Syrië en streven naar orde op het internationale toneel (lees: hun dominante positie in de internationale betrekkingen willen behouden), is dat voor de niet-westerse landen van de Arabische landen precies omgekeerd: op het internationale vlak streven landen als Jordanië en Tunesië naar meer inspraak, terwijl bij ‘interne aangelegenheden’ orde en stabiliteit veel belangrijker is. Of de orde en stabiliteit op een rechtvaardige manier wordt gehandhaafd, is daarbij minder van belang.[16]

Een laatste factor die het onwaarschijnlijk maakt dat Assad wordt veroordeeld om de doorlopende mensenrechtenschendingen, is de dominante positie die Saoedi-Arabië sinds 2011 heeft verworven binnen de Arabische Liga. Voorheen was zowel Syrië als Egypte een beduchte concurrent, maar beide landen bleven in totale chaos achter na de Arabische Lente. Qatar had zich kunnen ontpoppen tot tegenstrever, maar wordt sinds 2017 onder aanvoering van Mohamed bin-Salman vakkundig in het isolement gedrukt.

Gevolg: het huis Saoed heeft de touwtjes strak in handen. En als er één land is dat op het gebied van mensenrechten weinig recht van spreken heeft, is het Saoedi-Arabië wel. Na de gruwelijke moord op de journalist Khashoggi waren de meeste landen van de Arabische Liga er als de kippen bij om de lezing van bin-Salman te onderschrijven. Saoedi-Arabië staat daardoor bij meerdere landen in het krijt. En of dit daadwerkelijk een rol heeft gespeeld in de veranderende houding van Saoedi-Arabië ten opzichte van Syrië (het koninkrijk was in eerste instantie totaal niet happig op een terugkeer van Assad) zal moeten blijken. Eén ding staat ondertussen wel vast: de plannen voor de formele terugkeer Syrië als volwaardig lid van de Liga zijn in een vergevorderd stadium.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

[1] ‘Charter of the League of Arab States’, (zp 1945), artikel 8 (eigen vertaling) .

[2] Martin Beck, ‘The End of Regional Middle Eastern Exceptionalism? The Arab League and the Gulf Cooperation Council after the Arab Uprisings’, Democracy and Security 11 (2015) 190–207, aldaar 193.

[3] Ibidem, 196. Zie de bijlage in het handvest: ‘Charter of the League of Arab States’, (zp 1945), Annex regarding Palestine.

[4] Ibidem.

[5] Pınar Akpınar, ‘The limits of mediation in the Arab Spring: the case of Syria’, Third World Quarterly 37 (2016) 2288–2303, aldaar 2292.

[6] Magnus Lundgren, ‘Mediation in Syria: initiatives, strategies, and obstacles, 2011–2016’, Contemporary Security Policy 37 (2016) 273–288, aldaar 275.

[7] Akpınar, ‘The limits of mediation in the Arab Spring’, 2293.

[8] Beck, ‘The End of Regional Middle Eastern Exceptionalism?’, 197.

[9] Ibidem.

[10] N.J. Wheeler, ‘Decision-making Rules and Procedures for Humanitarian Intervention’, The International Journal of Human Rights 6 (2002) 127–138, aldaar 136.

[11] Lundgren, ‘Mediation in Syria’, 275.

[12] Akpınar, ‘The limits of mediation in the Arab Spring’, 2293.

[13] Lundgren, ‘Mediation in Syria’, 275.

[14] Ibidem, 279.

[15] Akpınar, ‘The limits of mediation in the Arab Spring’, 2297.

[16] M. Ayoob, ‘Humanitarian Intervention and State Sovereignty’, The International Journal of Human Rights 6 (2002) 81–102, aldaar 99.